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ILS ONT JOUE AVEC LE FEU

La famille des sapeurs-pompiers est en émoi ! Depuis l’arrêt Matzak de la Cour de Justice européenne du 21 février 2018, la profession découvre qu’une directive européenne qualifie les sapeurs-pompiers volontaires de travailleurs et les soumets à ses prescriptions de sécurité. En fait, rien de bien nouveau, l’histoire date de plus de 25 ans.

 

Il y aurait le feu à la maison pompier.

Un récent rapport de la Mission volontariat préconise le maintien du système actuel du volontariat. A la lumière du récent arrêt de la CJUE (Matzak). Les trois premières mesures proposées sont éloquentes :

  • Réaffirmer solennellement le volontariat comme un engagement altruiste,
  • Refuser la professionnalisation à temps partiel du volontariat,
  • Demander au Gouvernement de prendre une initiative auprès de l’Union européenne pour exempter le volontariat de toute application de la directive sur le temps de travail.

Mais voilà, le rapport transmis au ministère de l’Intérieur fin mai 2018, n’a pas reçu l’accueil escompté.

Dans un courrier du 6 septembre 2018, intitulé «Pourquoi le rapport de la mission Volontariat pourrait ne servir à rien ?», le Comité Exécutif de la FNSPF adresse aux membres du Conseil d’Administration de la FNSPF, aux présidents des Unions départementales et aux Grands électeurs, un message dans lequel il précise que le « ministère de l’Intérieur envisage de transposer la directive 2003/88/CE sur le temps de travail (dite DETT), et se montre réticent à prendre une initiative auprès des institutions européennes en vue d’exempter les sapeurs-pompiers volontaires de son application« . Voir en fin d’article le courrier.

Dans le cadre du Congrès des Sapeurs-pompiers qui doit se dérouler à Bourg en Bresse (Ain) du 26 au 29 septembre 2018, des articles sont parus annonçant « un congrès brûlant » ou encore que le Président de la République qui devait clôturer le Congrès pourrait être absent. Voir en fin d’article les liens.

Comment en est-on arrivé à cette situation ? Décryptage ci-dessous, en analysant parallèlement comment l’Europe et la France se sont positionnés sur les règles à appliquer aux travailleurs et sapeurs-pompiers.

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1957

Le traité de Rome, est l’accord international qui a donné naissance à la Communauté économique européenne (CEE). Au chapitre des dispositions sociales, l’article 117 prévoit : « Les États membres conviennent de la nécessité de promouvoir l’amélioration des conditions de vie et de travail de la main-d’œuvre permettant leur égalisation dans le progrès« .

 

1987

L’article 118 A du traité CEE, introduit par l’acte unique européen entré en vigueur le 29 juin 1987, prévoit que le Conseil arrête, par voie de directive, des prescriptions minimales en vue de promouvoir l’amélioration, notamment du milieu de travail, pour garantir un meilleur niveau de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs.

Dès le 12 juin 1989, par sa directive n°89/391 CEE concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail, le Conseil de l’Europe donne une définition d’un travailleur et d’un employeur : « Travailleur : toute personne employée par un employeur ainsi que les stagiaires et apprentis, à l’exclusion des domestiques – Employeur : toute personne physique ou morale qui est titulaire de la relation de travail avec le travailleur et qui a la responsabilité de l’entreprise et/ou de l’établisse­ment« .

La jurisprudence de la CJUE est venue ensuite préciser la définition européenne d’un travailleur. Voir notamment l’arrêt du 26 mars 2015, Fenoll : « 27. Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, la notion de «travailleur» dans le cadre de la directive 2003/88 doit être définie selon des critères objectifs qui caractérisent la relation de travail en considération des droits et des devoirs des personnes concernées. Ainsi, doit être considérée comme «travailleur» toute personne qui exerce des activités réelles et effectives, à l’exclusion d’activités tellement réduites qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires. La caractéristique de la relation de travail est la circonstance qu’une personne accomplit pendant un certain temps, en faveur d’une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération (voir, en ce sens, arrêts Union syndicale Solidaires Isère, C-428/09, EU:C:2010:612, point 28, et Neidel, C-337/10, EU:C:2012:263, point 23)« .

1993

Parution de la directive 93/104 du 23 novembre 1993 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail, sur la base de l’article 118 A du traité CEE et de la directive n°89/391 CEE concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail. Cette Directive sera remplacée par la directive 2003/88, qui reprendra les mesures du texte de 1993.

2003

Si elle définit bien les termes de « temps de travail » par référence, notamment, aux périodes durant lesquelles un « travailleur » est « au travail », la Directive 2003/88 ne définit pas la notion de « travailleur » proprement dite. Il faut donc se reporter à la directive 89/391.

2005

La jurisprudence de la CJUE précisera que la directive 2003/88 s’applique bien aux sapeurs pompiers. Voir l’ordonnance du 14 juillet 2005, Personalrat der Feuerwehr Hamburg : « 52. En l’occurrence, cette directive doit donc trouver à s’appliquer aux activités des sapeurs-pompiers, quand bien même elles sont exercées par les forces d’intervention sur le terrain et peu importe qu’elles aient pour objet de combattre un incendie ou de porter secours d’une autre manière, dès lors qu’elles sont effectuées dans des conditions habituelles, conformément à la mission impartie au service concerné, et ce alors même que les interventions auxquelles ces activités peuvent donner lieu sont, par nature, non prévisibles et susceptibles d’exposer les travailleurs qui les exécutent à certains risques quant à leur sécurité et/ou à leur santé« .

2018

Point n° 27 de l’arrêt Matzak du 21 février 2018 : « 27. Deuxièmement, la Cour a jugé que la directive 2003/88 doit trouver à s’appliquer aux activités des sapeurs-pompiers, quand bien même elles sont exercées par les forces d’intervention sur le terrain et peu importe qu’elles aient pour objet de combattre un incendie ou de porter secours d’une autre manière, dès lors qu’elles sont effectuées dans des conditions habituelles, conformément à la mission impartie au service concerné, et ce alors même que les interventions auxquelles ces activités peuvent donner lieu sont, par nature, non prévisibles et susceptibles d’exposer les travailleurs qui les exécutent à certains risques quant à leur sécurité et/ou à leur santé (ordonnance du 14 juillet 2005, Personalrat der Feuerwehr Hamburg, C-52/04, EU:C:2005:467, point 52)« .

 

Pour l’Europe, les choses sont claires dès le départ. Un sapeur pompier, qu’il soit professionnel ou volontaire, est un travailleur et il doit être soumis aux prescriptions des directives de 1993 et de 2003  concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail.

 

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1953

Le décret du 7 mars 1953 portant règlement d’administration publique pour l’organisation des corps de sapeurs-pompiers et statut des sapeurs-pompiers communaux, prévoit des dispositions communes à tous les sapeurs-pompiers, mais également des règles spécifiques à chacune des catégories. C’est ainsi qu’est né le premier « statut » des sapeurs-pompiers volontaires (SPV).

1993

Le Conseil d’Etat, interrogé par le ministère afin de savoir si les sapeurs-pompiers volontaires peuvent bénéficier du droit syndical a répondu par l’affirmative en précisant dans son avis N° 353 155 – 3 mars 1993  que : « Les sapeurs-pompiers volontaires sont des agents publics contractuels à temps partiel qui exercent, dans les conditions qui leur sont propres, la même activité que les sapeurs- pompiers professionnels« .

Cette position sera confirmée dans son arrêt N° 390 665 du 12 mai 2017 : « Il résulte des dispositions du code de la sécurité intérieure citées au point précédent que les sapeurs-pompiers volontaires exercent la même activité que les sapeurs-pompiers professionnels dans des conditions qui leur sont propres et qui excluent, en principe, l’application du code du travail et du statut de la fonction publique« .

 

1996-1997

La loi 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers complète la loi 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours, dans le cadre de la départementalisation.

Le décret no 97-1225 du 26 décembre 1997 relatif à l’organisation des services d’incendie et de secours, indique dans son premier article : « Les services d’incendie et de secours comprennent des sapeurs-pompiers professionnels appartenant à des cadres d’emplois créés en application de la loi du 26 janvier 1984 susvisée et des sapeurs-pompiers volontaires qui, soumis à des règles spécifiques fixées en application de l’article 23 de la loi no 96-370 du 3 mai 1996 susvisée, ne peuvent exercer cette activité à temps complet« . Mais aucun texte ne définit ce que serait un temps complet pour un sapeur-pompier volontaire……..

Ces textes seront intégrés dans le Code général des collectivités territoriales dont la partie législative sera publiée en 1996 et en 2000 pour la partie règlementaire.

 

2004

Dans son arrêt N° 242858 du 31 mars 2004, le Conseil d’Etat dira que les sapeurs-pompiers professionnels ne sont pas soumis à la directive 1993/104 : « …….qu’il résulte de ces dispositions que les particularités inhérentes aux activités, destinées à assurer l’ordre et la sécurité publics, indispensables au bon déroulement de la vie en société, exercées par les sapeurs pompiers professionnels s’opposent de manière contraignante à l’application des prescriptions minimales prévues par la directive en matière d’aménagement du temps de travail« .

Et, c’est sur cette jurisprudence du Conseil d’Etat, que le 27 juillet 2004, lors des travaux parlementaires sur la loi 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, le ministre de l’intérieur de l’époque avait demandé une autre rédaction de l’amendement 198, lequel finalement donnera le nouvel article 5-1 de la Loi 96-370, actuellement article L 723-15 du Code de la Sécurité Intérieure et indiquant « Les activités de sapeur-pompier volontaire, de membre des associations de sécurité civile et de membre des réserves de sécurité civile ne sont pas soumises aux dispositions législatives et réglementaires relatives au temps de travail. ».

Le Ministre de l’intérieur avait tenus les propos suivants le 27 juillet 2004 lors des débats parlementaires: « Les missions de secours, par leur nature même, sont incompatibles avec les règles relatives au temps de travail, et le Conseil d’État l’a d’ailleurs récemment confirmé. Je suis donc tout à fait favorable à l’esprit de votre amendement, monsieur le rapporteur, mais je voudrais qu’il se limite à l’affirmation d’un principe, sans entrer dans les détails d’une réglementation complexe. J’aimerais donc qu’il soit rectifié et prévoie simplement que les activités de sapeur-pompier volontaire, de membre des associations de sécurité civile et de membre des réserves de sécurité civile ne sont pas soumises aux dispositions législatives et réglementaires relatives au temps de travail.« 

La loi N° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, a renforcé le rôle des SPV dans le dispositif de sécurité civil, mais également leur statut de « non-travailleur ». Voir exposé des motifs : « La sécurité civile ne repose pas seulement sur l’action des services professionnels, mais aussi sur la vocation et le dévouement de centaines de milliers de femmes et d’hommes. Le nécessaire engagement civique de la population pourra revêtir plusieurs formes. Il sera un des éléments essentiels de modernisation de la sécurité civile……..Pour encourager la fidélité des volontaires, un avantage de retraite est institué en faveur de ceux qui auront accompli plus de vingt ans d’engagement. Ce complément de retraite, auquel contribueront l’Etat, les SDIS et chaque sapeur-pompier, pourra atteindre 150 euros par mois après 35 ans de service. Dans une société dominée par les valeurs individualistes, cette mesure est conçue pour conforter un engagement civique qu’il convient de valoriser ».

Or, nous l’avons vu précédemment, un an plus tard, la Cour de Justice de l’Union Européenne, via l’ordonnance du 14 juillet 2005, Personalrat der Feuerwehr Hamburg, contredira la jurisprudence du Conseil d’Etat N°242858 du 31 mars 2004. Désormais le Conseil d’Etat reconnait que  les sapeurs-pompiers professionnels sont bien soumis à la Directive 2003/88.

Mais voilà, en France, pour les volontaires, personne n’a réagit à cette jurisprudence de la CJUE en 2005. Elle aurait du pourtant alerter les autorités. L’arrêt Matzak du 21 février 2018, n’a pas manqué de rappeler que l’Europe avait déjà donné son avis sur la qualification de travailleur de tous les sapeurs-pompiers en 2005.

 

2011-2012

La loi N° 2011-851 du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique a précisé que l’activité de sapeur-pompier volontaire, repose sur le volontariat et le bénévolat, et qu’elle n’est pas exercée à titre professionnel mais dans des conditions qui lui sont propres.

Cette loi s’inscrit dans un contexte général où il était question d’une nouvelle révision européenne de la directive 2003/88, et où les sapeurs-pompiers volontaires auraient pu être soumis à la directive de 2003 dans sa future version révisée. Mais finalement il n’y aura pas de révision, faute d’accord entre les membres.

A l’occasion de cette loi, le terme  » vacation » a été remplacé par le terme « indemnité », jugé plus approprié ……..

Le « bétonnage » du statut des SPV continue ensuite par l’intégration dans le livre VII du code de la sécurité Intérieure des textes relatifs aux SPV.

Pourtant, à l’occasion de l’examen de la loi n° 2011-851,  le Conseil d’Etat avait « toussé » en rendant l’avis suivant : « En prévoyant par le dernier alinéa de cet article nouveau que l’activité de sapeur-pompier volontaire n’est pas une activité professionnelle, la proposition de loi a pour objet d’écarter l’ensemble des règles qui trouvent à s’appliquer à une activité professionnelle, et plus particulièrement à la relation de travail salariée.

Les sapeurs-pompiers volontaires étant placés dans une situation spécifique, qui commande l’application de règles propres, il est loisible au législateur, dans le cadre de la compétence qui est la sienne en vertu de la Constitution, de définir leur activité ainsi que le cadre dans lequel elle s’exerce, en tenant compte de ses particularités.

Toutefois, cette définition ne peut conduire à exclure l’application des droits garantis par la Constitution aux personnes qui s’engagent dans cette activité, et notamment la liberté syndicale et la protection de la santé, affirmées aux alinéas 6 et 11 du préambule de la Constitution de 1946 qui bénéficient à toute personne, quelle que soit la forme de son activité. Il en résulte notamment que la représentation des sapeurs-pompiers volontaires ne saurait être conférée à un seul réseau associatif. En outre, ceux-ci doivent bénéficier des règles relatives à l’hygiène et à la sécurité, notamment en ce qui concerne la durée maximale du travail, dans les mêmes conditions que les sapeurs-pompiers professionnels« .

De plus, si la qualification donnée par le législateur national à l’activité de sapeur- pompier volontaire ne peut s’entendre que sous réserve de l’interprétation qu’en ferait la Cour de justice de l’Union européenne, et d’une éventuelle requalification, notamment en ce qui concerne la relation du sapeur-pompier volontaire avec l’autorité auprès de laquelle a été pris l’engagement et dans le cadre de laquelle il exerce son activité, ainsi que des stipulations d’une convention internationale, telle la convention C 151 de l’Organisation internationale du travail, et de son interprétation jurisprudentielle, cette activité ne saurait être soumise à la totalité des règles s’appliquant à une activité professionnelle, dès lors qu’elle n’est pas exercée à titre professionnel ».

Mais voilà, tout le monde s’est bien gardé de demander à la CJUE son avis sur cette question.

Le feu couvait !

2017

En début d’année, un syndicat du Bas Rhin a demandé l’annulation de la délibération du SDIS fixant à 2 850 heures le nombre de vacations horaires hors astreintes et à 50 le nombre de semaines d’astreinte pouvant être effectuées par un sapeur-pompier volontaire. Le jugement du 2 novembre 2017 indique : « 10. Considérant, d’une part, que les sapeurs-pompiers volontaires perçoivent des indemnités horaires qui, eu égard notamment à leur mode de calcul et à la circonstance qu’ils sont exonérés d’impôts et de cotisations sociales, en application de l’article 11 de la loi du 3 mai 1996, constituent une forme de rémunération ; qu’ils se trouvent, pendant leur temps de travail, dans une relation de subordination à l’égard de leur service d’incendie et de secours d’affectation ; qu’ainsi, les sapeurs- pompiers volontaires constituent des travailleurs au sens de la directive du 4 novembre 2013 et relèvent, par voie de conséquence, de son champ d’application« .

Le Tribunal n’a fait que suivre les conclusions de la rapporteure publique qui a produit ses conclusions dans la stricte ligne des conclusions de l’avocate générale de l’arrêt Matzak : « En revanche, selon le SDIS, le moyen n’est pas fondé dès lors que les sapeurs-pompiers volontaires ne seraient pas des travailleurs au sens de la directive. Une question préjudicielle est actuellement pendante devant la CJUE, relative à un sapeur-pompier réserviste belge dont le statut semble proche de celui des sapeurs-pompiers volontaires français. Dans ses conclusions sur cette affaire, Mme Sharpston, l’avocate générale, estime d’une part que les sapeurs-pompiers en cause doivent être regardés comme des travailleurs au sens de la directive, et d’autre part qu’ils n’entrent pas dans le champ de l’exception prévue à l’article 17 …………. Pour ces motifs, il nous semble que le SDIS 67 n’est pas fondé à soutenir que les pompiers volontaires entrent dans le champ de la dérogation de l’article 17. Dans ces conditions, en fixant à 2 850 heures le nombre de vacations horaires hors astreintes, le SDIS 67 a méconnu les dispositions combinées des articles 6 et 7 § 1 de la directive 2003/88 fixant à 2 304 heures la durée annuelle maximale de travail« .

 

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Et nos élus, que pensent-ils de la situation ?

 

 

Selon la Direction des Affaires Juridiques (DAJ), au sujet de l’affaire MATZAK, « Les autorités françaises avaient notamment invité la Cour à répondre aux questions posées par la juridiction de renvoi en concluant à la non application de la directive 2003/88 aux sapeurs-pompiers volontaires dont les conditions d’emploi excluaient, selon elles, la qualification de « travailleurs » au sens de cette directive. Le droit national précise que cette activité « n’est pas exercée à titre professionnel » . Mais la CJUE, n’a pas suivi l’invitation de la France ……

Dans ses conclusions, l’avocate générale de l’arrêt Matzak indique : « 22. Dans ses observations écrites et lors de l’audience, le gouvernement français a décrit la situation en France, où, selon ses explications, tous les sapeurs-pompiers qui ne sont pas professionnels sont engagés sur une base n’impliquant pas de lien de subordination et dans le cadre de laquelle ils ne reçoivent pas de salaire ou de traitement proprement dit. Ils reçoivent plutôt une « indemnité » qui n’est pas soumise à l’impôt ni aux prélèvements sociaux. Pareillement, le gouvernement belge explique que les pompiers réservistes en Belgique ne sont pas qualifiés de « travailleurs » aux fins de l’application des dispositions pertinentes du droit national mais ont à la place un statut apparenté au « bénévolat indemnisé »« . La France, consciente de l’impact que pourrait avoir le futur arrêt de la CJUE sur les volontaires français a défendu, mais en vain, le statut des SPV.

Des parlementaires ont posés des questions au sujet des conséquences de l’arrêt Matzak :

  • Le 7 novembre 2017, suite à la parution des conclusions de l’avocate générale, M. Guillaume Kasbarian a posé une question (assemblée nationale) sur la « nécessité de revoir le régime des SPV pour prendre en compte la nécessité de mieux encadrer leur statut tout en maintenant les spécificités du système français« . Réponse en attente, à ce jour.
  • Le 16 novembre 2017, M. Guy-Dominique Kennel (Sénat) « interroge sur les intentions du Gouvernement de revoir le régime des SPV tout en maintenant les spécificités du système français qui fait ses preuves au quotidien« . Réponse en attente, à ce jour.
  • Le 13 février 2018, M. Adrien Morenas (assemblée nationale) a demandé à un ministre « la position du Gouvernement sur cet important sujet afin d’exclure définitivement les sapeurs-pompiers volontaires du champ d’application de la directive« . Réponse en attente, à ce jour.
  • Le 15 mars 2018, Mme Sylvie Goy-Chavent (Sénat) « demande donc au Gouvernement quelles mesures il entend prendre rapidement afin que les sapeurs- pompiers volontaires français soient définitivement exclus du champ d’application de cette décision, qui ne doit en aucun cas faire jurisprudence« . Réponse en attente, à ce jour.

Si les bonnes questions ont été posées assez rapidement, toutes d’ailleurs orientées dans le même sens d’une exception pour le modèle français, aucune réponse n’a été apportée depuis plus de 10 mois par le gouvernement, preuve que la réponse ne doit pas être aussi simple que cela ….

Enfin, cela a été dit au début de l’article, le « ministère de l’Intérieur envisage de transposer la directive 2003/88/CE sur le temps de travail (dite DETT), et se montre réticent à prendre une initiative auprès des institutions européennes en vue d’exempter les sapeurs-pompiers volontaires de son application« .

De surcroît, le Président de la République pourrait ne pas venir au prochain Congrès National des sapeurs-pompiers français.

Tout laisse donc à penser que le statut des SPV est dans une impasse, faute d’avoir pris en son temps, les bonnes décisions.

 

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Il faut se poser les bonnes questions !

 

 

Pourquoi la France, en 1996, n’a pas suivie l’Europe, et a voulu un statut pour ses sapeurs-pompiers volontaires, indépendant des directives de 89 et de 1993 ?

Pourquoi en 2005, n’a-t-elle pas tenu compte du signal envoyé par la CJUE, suite à son arrêt du 12 juillet 2005 dans lequel il est dit que la directive de 2003 trouve à s’appliquer aux activités des sapeurs-pompiers, sans distinguer qu’il s’agisse de professionnels ou de volontaires ?

Pourquoi en 2011, suite à l’avis du Conseil d’Etat, la France n’a t-elle pas eu un « un petit doute » sur la légalité du statut des SPV et interrogé la Cour de Justice Européenne?

A l’évidence il ne s’agit que d’un problème financier, quand on sait qu’un sapeur-pompier volontaire coute 3 à 5 fois moins cher qu’un professionnel. Accessoirement, comme son engagement est renouvelé tous les 5 ans, il est forcément plus « attentif » qu’un professionnel aux positions de la Direction de son SDIS.

Directive européenne 2003/88, 4 éme Considérant

L’amélioration de la sécurité, de l’hygiène et de la santé des travailleurs au travail représente un objectif qui ne saurait être subordonné à des considérations de caractère purement économique.

Ils ont joué avec le feu !  

Et maintenant il va falloir éteindre l’incendie.

 

 

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